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2020年12月14日国务院召开常务会议，决定在全国实施动产和权利担保统一登记，原由市场监管总局承担的生产设备、原材料、半成品、产品抵押登记和人民银行承担的应收账款质押登记，以及存款单质押、融资租赁、保理等登记，改由人民银行统一承担，助力企业担保融资。2007年，人民银行征信中心建立了全国首个基于互联网的动产融资登记系统——应收账款质押登记公示系统，后改名为征信中心动产融资统一登记公示系统，目前已发展成为全国最大的涉及动产交易的登记系统。本次国务院常务会议是建立动产统一登记系统的重大举措，有以下重大意义：

一、有利于推动解决当前部分动产登记体系中存在的法律问题。

《中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统操作规则》的制定依据之一是《应收账款质押登记办法》，它的第一条，“为规范在动产融资统一登记公示系统（以下简称登记系统）进行的动产和权利担保登记与查询行为，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》和《应收账款质押登记办法》（中国人民银行令〔2017〕第3号）等有关规定，制定本规则”。

《应收账款质押登记办法》的制定依据是，它的第一条，“为规范应收账款质押登记，保护质押当事人和利害关系人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等相关法律规定，制定本办法”。注意这个登记办法，它是为了规范应收账款质押登记的，依据的是《中华人民共和国物权法》第二百二十八条的规定，“ 以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设定”。

但在《应收账款质押登记办法》这个登记办法第三十五条，“本办法所称动产和权利担保包括当事人通过约定在动产和权利上设定的、为偿付债务或以其他方式履行债务提供的、具有担保性质的各类交易形式，包括但不限于应收账款质押、应收账款转让、融资租赁、保证金质押、存货和仓单质押等，法律法规另有规定的除外”。

该登记办法把融资租赁、应收账款转让、保证金质押等等情形包括进去。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十条，“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。《应收账款质押登记办法》是中国人民银行根据《中华人民共和国物权法》第二百二十八条，在本部门权限范围内制定规章。而《应收账款质押登记办法》第三十五条提到的“包括但不限于融资租赁、保证金质押、存货和仓单质押”等事项，并没有相关法律和国务院的行政法规、决定、命令的依据。

《中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统操作规则》的法律依据《应收账款质押登记办法》2019年进行了修订，2019年5月还在征求意见，征求是否将融资租赁、应收账款转让、保证金质押等交易类型包括进去，但2019年4月修订的《中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统操作规则》却先行一步，将融资租赁、应收账款转让、保证金质押等这些交易类型囊括进去。

总之，在明年《民法典》实施之后，本次国务院常务会议的决定非常有利于推动解决当前部分动产登记体系存在的法律问题，将以往存在的一些法律问题梳理清晰。

二、有利于解决当前《应收账款质押登记办法》存在的效力等级问题

参考不动产统一登记的惯例，根据《中华人民共和国物权法》第二百四十六条，“在不动产统一登记法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前授权地方性法规暂时规定”。这里需要注意两点：第一，不动产统一登记的相关问题应当由法律或者行政法规来规定，而不是部门规章；第二，即使地方性法规暂时规定，也是需要法律来授权，而不是部门规章自行制定。故此统一的动产和权利担保登记制度也应当由法律或者行政法规来规定。

《应收账款质押登记办法》将“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权”纳入应收账款概念之中，已经混淆了“收益权”和属于“债权”的“应收账款”是在法律层面两种不同的权利类型。同时，《应收账款质押登记办法》又要求应收账款转让也参照该办法，再到后来修订附则中增加其他动产和权利担保交易登记，把“包括但不限于融资租赁、保证金质押、存货和仓单质押”也纳入《应收账款质押登记办法》。

实质上，“应收账款质押”和“应收账款转让”并不是一回事；“融资租赁、保证金质押、存货和仓单质押”也不是“应收账款质押”；“建立高效便捷统一的动产和权利担保制度”仅靠《应收账款质押登记办法》这个效力等级不高且没有获得充分授权的登记办法，无法解决现实中存在的问题，统一的动产和权利登记制度不能将不同的类型动产和权利糅合到一个效力等级不高且规定范围狭窄的《应收账款质押登记办法》里，这样可能会导致立法的偏差、法律适用的混乱，故此统一的动产和权利担保登记制度也应当由法律或者行政法规来规定。本次国务院常务会议关于动产统一登记制度的重大举措将会推动效力等级更高的法律法规的建立。

三、有利于解决当前动产统一登记制度的体系问题。

1.当前动产登记机构需要根据实际情况适度集中。现在动产抵押权一般由工商行政管理部门理登记，民用航空器抵押登记由中国民航管理总局办理，船舶抵押登记分別由海港监管理部门和农业渔政管理部门办理理，机动车辆抵押登记由公安交通行政管理部门中的车辆车籍管理部门办理;再如权利质权由各种出质权利的归口行政管理机关或其指定的机构作为登记机构，应收账款质权登记由中国人民银行征信中心办理，基金份额、上市公司股权质权登记由证券登记结算机构办理，非上市公司股权质权登记由工商行政管理部门办理，知识产权质权登记由各知识产权主管部办理。根据上述动产登记分布的实际情况，动产登记完全集中到一个动产登记机构不管从专业层面还是管理层面都存在较大的难度；但本次国务院常务会议会以后，动产统一登记制度体系会加快建立，原来广泛分布在各个部门的登记会尽可能集中到动产融资统一登记公示系统。

2.当前动产融资统一登记公示系统需要提高职能定位。动产和权利统一登记系统不能仅仅作为动产“融资”的统一登记系统，即使不融资也可以进行动产登记确权、变更、注销、查询；助力中小企业融资不仅仅是抵押、质押等手段，让与担保、商业保理、融资租赁等新型类金融手段也大量存在。因此需要扩大为动产和权利统一登记公示系统，将上述职能尽可能囊括，更加高效的助力中小企业发展。

3.当前动产和权利统一登记制度体系需要加强法律建设。动产和权利统一登记制度体系需要法律、行政法规、部门规章、规范性法律文件等一系列法律法规来支撑。以往的《中华人民共和国物权法》、《应收账款质押登记办法》、《中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统操作规则》等一系列法律法规显然无法有效支撑动产和权利统一登记制度。本次国务院常务会议的会议精神非常有利于推动新的法律法规体系建设。

综上所述，建立统一动产和权利登记制度体系，有助于提高金融机构支持中小企业的积极性，进而缓解中小企业融资难融资贵问题。虽然以往部分动产登记体系存在法律法规、职能定位、业务范围等方面的不足，但本次国务院常务会议的重大举措会非常有利于解决上述问题。尽管部分动产登记可能无法集中到人民银行动产统一登记公示系统，但本着“集中授权，分类登记，统一查询”的原则，尽可能将一些分布在民航管理、海港监管、交通行政、证券登记等机构的信息集中到动产统一登记系统，方便中小企业以及金融机构统一查询，进而打通中小企业融资的堵点，补齐中小企业融资的短板，进一步助力国内需求侧改革。

文章来源于五道口供应链研究院 ，作者王里长

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